5.10.2018

Um samanburð valkosta við mat á umhverfisáhrifum

Nýverið hefur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kynnt úrskurði sem varða leyfisveitingar til fiskeldis í Patreksfirði og Tálknafirði þar sem leyfi eru felld úr gildi á þeim grundvelli að skort hafi á umfjöllun um valkosti við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdanna.

Af þessu tilefni hefur Skipulagsstofnun tekið saman upplýsingar um þær kröfur sem gerðar eru til valkostasamanburðar á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum.

Um samanburð valkosta við mat á umhverfisáhrifum

Samanburður umhverfisáhrifa þeirra valkosta sem til greina koma er lykilþáttur í mati á umhverfisáhrifum. Iðulega koma þó upp spurningar um hvaða valkostir teljist vera raunhæfir og jafnframt hvort ávallt þurfi að bera saman valkosti við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda.

Hvers krefjast lög um mat á umhverfisáhrifum?

Samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum skal framkvæmdaraðili ávallt gera grein fyrir í frummatsskýrslu og matsskýrslu „helstu möguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman“.

Krafan um samanburð valkosta í lögum um mat á umhverfisáhrifum felur í sér innleiðingu á samskonar kröfu í tilskipun Evrópusambandsins (ESB) um mat á umhverfisáhrifum. Þegar okkar löggjöf var samþykkt árið 2000 sagði í tilskipun ESB að framkvæmdaraðili skyldi í matsskýrslu leggja fram yfirlit yfir aðra valkosti sem framkvæmdaraðili hefur kannað ásamt helstu forsendum fyrir vali hans, að teknu tilliti til umhverfisáhrifa.

Árið 2014 var samþykkt breyting á tilskipun ESB á þann veg að nú segir í tilskipuninni að framkvæmdaraðili skuli í matsskýrslu leggja fram lýsingu á þeim öðrum raunhæfum valkostum sem framkvæmdaraðili hefur kannað og tengjast umræddri framkvæmd og sérstökum eiginleikum hennar, ásamt því að tilgreina helstu ástæður fyrir þeim kosti sem var valinn, með tilliti til áhrifa framkvæmdarinnar á umhverfið. Í aðfaraorðum tilskipunarinnar frá 2014 kemur fram að þessu ákvæði sé ætlað að stuðla að því að bæta umhverfismatsferlið og gefa kost á því að flétta umhverfissjónarmið inn í hönnun framkvæmdar snemma í hönnunarferlinu.

Frumvarp til innleiðingar á tilskipuninni frá 2014 var lagt fram á síðasta þingi en náði ekki fram að ganga. Umhverfis- og auðlindaráðherra hyggst leggja það fram að nýju í nóvember næstkomandi. Í frumvarpinu eins og það var lagt fram á síðasta þingi segir um valkostasamanburð að framkvæmdaraðili skuli í frummatsskýrslu og matsskýrslu ávallt gera grein fyrir raunhæfum valkostum sem framkvæmdaraðili hefur kannað og bera þá saman með tilliti til umhverfisáhrifa og að hann skuli tilgreina ástæður fyrir aðalvalkosti með tilliti til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar. Í skýringum við þetta ákvæði er vísað til áðurnefndra aðfaraorða tilskipunar ESB frá 2014.

Evrópusambandið gaf árið 2017 út leiðbeiningarrit um mat á umhverfisáhrifum til skýringar við þær kröfur sem gerðar eru til umhverfismats framkvæmda samkvæmt tilskipun ESB. Þar er ítarlega fjallað um valkosti (sjá, http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_EIA_report_final.pdf bls. 51-55) og kemur meðal annars fram:

• Umfjöllun um valkosti getur gefið raunverulegt tækifæri til að aðlaga hönnun framkvæmdar þannig að dregið sé úr neikvæðum umhverfisáhrifum hennar.
• Við ákvörðun um hvað teljast raunhæfir valkostir hverju sinni þarf annarsvegar að horfa til þess að útiloka ekki valkost einfaldlega vegna þess að umfjöllun um hann myndi valda óþægindum eða kostnaði fyrir  framkvæmdaraðila. Sé valkostur hinsvegar mjög dýr eða tæknilega eða lagalega erfiður, væri ekki sanngjarnt að líta á hann sem raunhæfan valkost.
• Raunhæfni valkosta þarf að skoða út frá því hvort þeir eru til þess fallnir að geta náð markmiðum framkvæmdarinnar á fullnægjandi hátt, auk þess að vera framkvæmanlegir með tilliti til tæknilegra, efnahagslegra, pólitískra og annarra viðeigandi viðmiða.
• Hver framkvæmd og umhverfismat hennar er sérstök og þess vegna er ekki hægt að setja fram endanlegan lista um hvernig valkostir skuli skilgreindir og metnir.
• Framkvæmdaraðilar skulu gera grein fyrir helstu ástæðum fyrir vali sínu á framkvæmdakosti. Það þarf ekki að kalla á flóknar skýringar heldur er aðalatriðið að ástæður séu gagnsæjar.
• Og það er mjög mikilvægt að umfjöllun um valkosti við mat á umhverfisáhrifum feli í sér raunverulega valkosti, en sé ekki sett fram til málamynda.

Samantekið felur krafa laga um mat á umhverfisáhrifum um valkostasamanburð í sér að framkvæmdaraðili skal í umhverfismatsvinnu ávallt taka rökstudda afstöðu til þess hvort um sé að ræða aðra raunhæfa valkosti sem uppfylla markmið viðkomandi framkvæmdar og ef svo er gera grein fyrir þeim og bera saman umhverfisáhrif þeirra. Sé niðurstaðan sú að ekki séu taldir vera aðrir raunhæfir valkostir en sá framkvæmdakostur sem framkvæmdaraðili hefur áform um, þarf framkvæmdaraðili að gera rökstudda grein fyrir því.

Um hvað geta valkostir snúist?

Í tilskipun ESB frá 2014 eru gefin dæmi um tegundir valkosta sem við geti átt að fjalla um við mat á umhverfisáhrifum, en það eru valkostir um hönnun framkvæmdar, tækni, staðsetningu og stærð/umfang framkvæmdar. Í leiðbeiningarriti ESB er bent á fleiri tegundir valkosta sem geti komið til álita, svo sem tímaramma um uppbyggingu og rekstur; nánari útfærslu og útlit framkvæmdar á þeim stað sem valinn hefur verið fyrir framkvæmdina; og aðferðir við byggingu eða rekstur framkvæmdarinnar. Einnig getur átt við að fjalla um núll-kostinn, þ.e. þróun umhverfisins án þess að til framkvæmdarinnar komi. Fram kemur í leiðbeiningunum að nálgast þurfi skilgreiningu raunhæfra valkosta hverju sinni með opnum huga. Valkostir geti jafnt varðað grundvallarhönnun framkvæmdarinnar og nánari útfærslu hennar. Í leiðbeiningarriti ESB er tekið dæmi af framkvæmd við byggingu háspennulínu í Portúgal þar sem raunhæfir valkostir við mat á umhverfisáhrifum fólust í samanburði á loftlínu og jarðstreng; samanburði á 400 kV og 220 kV línu; og samanburði á mismunandi legukostum línunnar.

Almennt er litið svo á að meira svigrúm sé til að bera saman ólíka valkosti við umhverfismat áætlana heldur en við umhverfismat einstakra framkvæmda.

Hvernig er lagt mat á hvaða valkostir eru raunhæfir?

Reynt hefur á það í dómsmálum hvernig lagt skuli mat á það hvort valkostir teljist raunhæfir í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum. Þannig komst Hæstiréttur til dæmis að þeirri niðurstöðu í máli nr. 22/2009 að framkvæmdaraðili hafi forræði á því hvaða framkvæmdakostir uppfylli markmið framkvæmdar, enda sé mat hans í þeim efnum reist á hlutlægum og málefnalegum grunni.

Hafa þarf í huga að á frumstigi mótunar framkvæmdahugmynda á vegum framkvæmdaraðila, áður en sjálft umhverfismatið fer fram, geta hafa komið til skoðunar útfærslur, staðsetning eða annað sem felur í sér ólíka valkosti við hönnun framkvæmdarinnar, sem reynast ekki fela í sér raunhæfa valkosti að mati framkvæmdaraðila og því verið útilokað áður en kemur að sjálfu umhverfismatinu. Þegar svo háttar til segir leiðbeiningarrit ESB að þá væri líklega ónauðsynlegt að skoða slíka valkosti aftur við umhverfismat framkvæmdarinnar. Eðlilegt er hinsvegar að gerð sé grein fyrir slíkri þróun hugmynda um framkvæmdina í rökstuðningi framkvæmdaraðila, þar sem hann fjallar um valkosti í tillögu að matsáætlun og síðar í frummatsskýrslu og matsskýrslu.

Í öðrum tilvikum getur átt við að setja fram valkosti eftir að umhverfismatið er hafið, til þess að draga úr verulegum neikvæðum umhverfisáhrifum sem umhverfismatið leiðir í ljós að framkvæmdin muni hafa.

Þótt framkvæmdaraðili hafi forræði á því hvaða framkvæmdakostir uppfylla markmið framkvæmdar, getur Skipulagsstofnun í ákvörðun um matsáætlun gert kröfu um að framkvæmdaraðili fjalli um tiltekna valkosti í frummatsskýrslu. Þá geta umsagnaraðilar og almenningur, bæði við kynningu á tillögu að matsáætlun og við kynningu á frummatsskýrslu, farið fram á að fjallað sé um tiltekna valkosti í umhverfismati framkvæmdarinnar. Framkvæmdaraðila ber að bregðast málefnalega við slíkum tillögum umsagnaraðila og almennings, hvort sem það leiðir til þess að bætt sé við umhverfismatið valkosti sem metin eru umhverfisáhrif af, eða færð rök fyrir því hversvegna viðkomandi valkostur telst ekki raunhæfur af hálfu framkvæmdaraðila. Skipulagsstofnun hefur eftirlit með því að framkvæmdaraðili sinni þessu hlutverki.

Samantekið hefur framkvæmdaraðili forræði á því hvaða valkostir uppfylla markmið framkvæmdar, enda sé mat hans reist á hlutlægum og málefnalegum grunni. Tilteknir valkostir kunna þegar að hafa verið yfirfarnir og útilokaðir á frumstigi mótunar framkvæmdahugmynda, áður en kemur að umhverfismati framkvæmdarinnar. Að sama skapi er mikilvægt að í sjálfri umhverfismatsvinnunni sé svigrúm til að huga að öðrum valkostum, leiði matið í ljós veruleg neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar. Skipulagsstofnun getur gert kröfu um að í frummatsskýrslu framkvæmdaraðila sé fjallað um tiltekna valkosti. Jafnframt geta umsagnaraðilar og almenningur farið fram á umfjöllun um tiltekna valkosti og ber framkvæmdaraðila að bregðast við þeim tillögum með málefnalegum hætti. Skipulagsstofnun hefur eftirlit með því að framkvæmdaraðili sinni þeirri skyldu.